瓜达尔港租给中国 43 年,九成收益归中国、中国工人遇害、中国驻卡拉奇领事馆遭攻击,除了债务陷阱、污染隐患,项目的不透明更激发了一些人对经济发展不平等的担忧和愤怒。

编者按:「巴铁」——被中国大陆网民用来代指巴基斯坦,表示两国是「铁哥们儿」、「铁杆朋友」。中巴经济走廊更被视为「一带一路」的旗舰项目,得到两国主要领导人和官方媒体的盛赞。但五年来,该项目也在巴基斯坦引起不少非议和担忧:债务陷阱、贸易逆差增大,巴基斯坦真的能从项目中获益么?瓜达尔港租给中国 43 年、九成收益归中国,公平么?中国工人遇害、中国驻卡拉奇领事馆遭攻击……中巴经济走廊是否加剧了地区间不稳定?端传媒特邀巴基斯坦当地记者,遍访国际学者、巴方前高级官员和项目相关者,从当地人的视角来看中巴经济走廊这五年。

本文是巨龙与阴影:五年之后的「一带一路」专题互动页面其中一篇深度报道,我们将继续追踪「一带一路」大型建设在各国的现场。



近年,巴基斯坦成为中国在亚洲积极拓展投资策略的关键国家。中巴经济走廊更被视为「一带一路」的旗舰项目。图为 2017 年 6 月 14 日,巴基斯坦的一个由中国投资的煤电厂,中国工人正从工厂下班。

Photograph by Asad Zaidi.

北京与伊斯兰堡(台译「伊斯兰马巴德」,巴基斯坦首府,)已做了数十年天然盟友。近年,由于中国寻求利用与友邦之间长期的地缘战略伙伴关系取得全球经济优势,巴基斯坦更成为中国在亚洲积极拓展投资策略的关键国家。

2015 年,巴基斯坦和中国签署《中巴经济走廊协议》(China Pakistan Economic Corridor,CPEC)——「一带一路」倡议中的旗舰计划。「一带一路」由中国国家主席习近平提出,目标是开发一条新的欧亚贸易走廊。《协议》2013 年初就开始协商,到 2015 年 8 月才正始签署。

巴基斯坦是一个人口超过 2 亿 200 万的发展中国家,尚处于半工业化阶段,主要出口产品包括纺织品、运动用品、皮革制品、地毯、医疗器材,人均 GDP 仅约 1548 美元(编注:世界银行 2017 年数据)。

但战略位置让巴基斯坦成为极具吸引力的投资目标。中巴经济走廊将建设一条长达 3200 公里的贸易与能源运输路线,连接巴基斯坦俾路支省的瓜达尔海港与中国新疆维吾尔自治区喀什巿,让中国西部直通阿拉伯海,将中国制造商与南亚、西亚、中亚的各国市场连结起来。



 
中巴经济走廊在外交政策上有更广泛的意义。美国威尔逊国际学者中心(Wilson Center)亚洲计划副主任迈克尔·库格曼(Michael Kugelman)指出,「对全世界,特别是美国来说,中巴经济走廊强烈象征着中国不断扩张的全球影响力与战略地位。美国将中国视为全球战略上最主要的挑战,中巴经济走廊令美国不安,提醒着他们要想遏制中国不断增长的势力,任务非常艰巨。」

对巴基斯坦而言,中巴经济走廊则是一项重要工具。英国经济学家吉姆·奥尼尔(Jim O’Neill)曾表示,巴基斯坦有潜力在 21 世纪成为世界最大经济体之一。然而过去几年,由于安全情势不稳定,外企对巴投资大幅降低。巴基斯坦接受中巴经济走廊计划,也是为了创造就业机会、刺激国内经济活动、改善对外运输网络,让巴基斯坦与全球经济接轨。

巴基斯坦政府将中巴经济走廊分为六大领域:能源、道路建设、瓜达尔港、铁路转运、经济特区、社会发展,透过一个网站向大众更新相关信息。据网站显示,目前共有 73 个项目在筹备或开发。中巴两国都宣称,计划总经费是 620 亿美元,不过现有的项目总支出估计是 400 亿美元。

中巴经济走廊曾被称颂为巴中关系的一大进步,近几年却遇到越来越强的反弹。各界除了担忧项目未能保护本地投资者、可能制造债务陷阱外,也担心它会造成经济发展不平等。我们会在下文对这些问题一一做出解释。



2016 年 11 月 13 日,时任巴基斯坦总理谢里夫(Nawaz Sharif)出席中国投资的瓜达尔港开航揭幕典礼。

Imagine China.

关于中巴经济走廊的建设,巴基斯坦当局有共识么?

中巴经济走廊计划在巴方由计划与发展部管理,中方则由国家发展和改革委员会主导。虽然有多个获批项目已动工,但相关的财务与计划内容,却有不少神秘之处。

现任总理伊姆兰·汗(Imran Khan,从 2018 年 7 月大选中胜出)领导的巴基斯坦正义运动党(Pakistan Movement for Justice,PTI),在前政府执政期间,就对中巴经济走廊计划的各种信息不公开颇为关切。他指责前总理纳瓦兹·谢里夫(Nawaz Sharif,台译「夏立夫」,2018 年底因腐败获刑 7 年)利用中巴经济走廊发展自家生意,还因此改变走廊的路线,从原本规划穿越开伯尔 – 普赫图赫瓦省(编注:巴基斯坦最小的省,原名西北边境省),改为穿越旁遮普省(编注:巴基斯坦人口最多、工农业最发达的省份)。

开伯尔 – 普赫图赫瓦省首席部长佩尔韦兹·哈塔克(Pervez Khattak)也是 PTI 领导之一,他曾在 2016 年表示,如果贯穿开伯尔 – 普赫图赫瓦省的西部路线没有被纳入中巴经济走廊,就不会允许走廊穿越该省。他指控当时的政府欺骗巴基斯坦人民,而且投注较多心力在旁遮普省。





 
巴基斯坦当局试图消除内部意见不合的传言。例如,前高级阁员阿赫桑·伊克巴尔(Ahsan Iqbal)2017 年发表一份中巴经济走廊概念框架文件时,就特别强调全国四省分属不同政党的首席部长都有出席,借此证明全国齐心力挺这个协议。

2018 年 12 月,俾路支省(编注:巴基斯坦面积最大的省份,多山缺水、人口稀少,南邻阿拉伯海,建有瓜达尔港)首席部长贾姆·卡马·汗(Jam Kamal Khan)表示担心该省落在走廊计划之外,计划与发展部长马赫杜姆·库斯罗·巴赫蒂亚尔(Makhdoom Khusro Bakhtiar)随即保证,会确保俾路支省和开伯尔 – 普赫图赫瓦省偏远地区的社会和经济发展。

无论是官员还是军方,都将中巴经济走廊视为「巴基斯坦发展与成长的最佳机会」、相信它能「将巴基斯坦转变为主要的新兴经济体」。2018 年 9 月 19 日,陆军参谋长卡马尔·巴杰瓦(Qamar Bajwa)在中国与习近平会面时就说:「以中巴经济走廊作为旗舰项目的一带一路倡议必然会成功,巴基斯坦军方必会维护中巴经济走廊的安全,不计任何代价。」



2018 年 5 月 23 日,运输卡车在巴基斯坦南部信德省 Tharparkar 地区的一个露天采煤场。

Photograph by Rizwan Tabassum.

占总投资额过半的能源项目,能缓解巴基斯坦能源缺口么?

中巴经济走廊计划总支出中,超过一半集中在能源产业,包括 10 个煤矿开采与相关产业项目、6 个再生能源、5 个水力发电项目。这其中,又有一半以上的建设经费用于煤矿项目,巴政府资料显示,10 个煤矿项目支出总计 160 亿美元。









 
在全球因气候变迁而大幅降低煤电使用之际,中巴此举,是不计代价地想要解决巴基斯坦的能源危机。但由此产生的环境成本也会相当高。截至 2018 年 12 月,有 2 个项目进入营运、5 个在建、3 个筹划中,相关的环境影响评估报告却未见踪影,令人颇为忧虑。

中国大举挹注资金到巴基斯坦的能源产业,目的是在成立经济特区与工业园区之前,为企业营运建立稳定基础。按巴基斯坦国家银行前行长伊什拉特·侯赛因(Ishrat Hussain)的说法,中巴经济走廊计划之下的电力项目,到 2019 年将为全国电力网增加 7000 兆瓦的发电量,到 2022 年则可增加 13180 兆瓦。

不过,从 2018 年 12 月的官方数字看来,巴基斯坦电网的发电量只增加了 2939 兆瓦。各界更对巴基斯坦内部的电力供需状况颇有疑虑。巴基斯坦电力部的数据显示,2017 年全国能源缺口为 4530 兆瓦,2018 年缺口是 4559 兆瓦。这个数字非常重要,它说明了中巴经济走廊计划在 2017 至 18 年间增加的发电量,对填补电力缺口毫无帮助,这或许是因为电力短缺的主要问题是在电力的传输和配送(这在巴基斯坦是偷电的礼貌用语),而不是发电。由于中巴经济走廊多数项目都是为了发电,如果未将电力传输与配送的损失纳入考量,那这些项目长期而言能如何改善巴基斯坦的经济,就很难说了。

不过,这些项目还是带来了一些助益。伊斯兰堡的高阶官员指出,增加的发电厂已解决了巴基斯坦长久以来的能源短缺问题,而由于发电效率提升,降低了用户的用电支出。

中国驻巴基斯坦大使馆发布的进度报告宣称,中巴经济走廊的能源项目为巴基斯坦人民提供了负担得起的能源。报告称:「发电厂的电价大幅降低,从每单位 16 至 18 巴基斯坦卢比(约 0.16 至 0.18 美元)降价到每单位大约 8 卢比。」此外,能源项目也降低了巴基斯坦对汽油、天然气发电厂的高度依赖。有了煤电、风力和水力发电设施,可达到良好的平衡,减少自国外进口昂贵燃料、降低经济负担。



中巴经济走廊具体在哪些领域创造了多少工作岗位,两国政府目前都不愿让相关信息透明化,图为 2017 年 6 月 3 日,巴基斯坦钢铁厂工人。

Photograph by Asim Hafeez.

新增多少就业?中方说 7 万,巴方说 3.8 万

巴基斯坦民众关心的另一件事,则是本地的利益相关者是否能参与这些项目的筹划和建造。2017 年的一次国民议会透露,项目的建设工程材料由本地企业供应,但重型机械主要仍自中国进口,因为在巴基斯坦无法取得。参与建设的工人常抱怨高阶职位由中国人占据,巴基斯坦人只能做低技术工作。

服务产业倒是获得一些益处。胡马云·阿扎德(Humayun Azad)曾担任中国投资方顾问,提供发电厂治理的相关建议。他表示,中方投资催化了巴基斯坦的服务产业,尤其是在咨询顾问(技术、法律、金融等方面)、保险、运输及其他贸易相关服务。

「另一方面,某些产业却因而衰退。例如巴基斯坦的建筑企业就发现自己无法和中国的承包商竞争,因为中国承包商享有本地企业没有的特定免税优惠。」

萨米乌拉·沃赫拉(Samiullah Vohra)则是另一个受惠于中巴经济走廊的服务供应者。他创办的「中巴经济走廊商会」(CPECB)将参与一带一路计划的商人连结成网络。他表示,巴基斯坦借由中巴经济走廊获得的成长,能帮助更多像他一样的商人打开生意之门。「国家应该支持打造一个平静稳定的经商环境。我们需要强而有力的亲商政策。」

至于中巴经济走廊具体在哪些领域创造了多少工作岗位,两国政府目前都不愿让相关信息透明化,我们只能从新闻媒体的零星报导、两国官员的谈话中搜集部分数据。例如,中方驻巴大使姚敬 2018 年 4 月声称,2015 年签署协议后,已为巴创造近 7 万个工作机会。他更宣称,中长期项目启动后,会再增加 70 万份工作。巴基斯坦计划与发展部却说,目前创造了 3 万 8 千份新工作。看来两国官员必须准备更完整的数据,才能避免上述情况再发生。

瓜达尔港租给中国 43 年、九成收益归中国,当地人在担心什么?

位于俾路支省的瓜达尔港是中巴经济走廊计划最重要的项目之一。港口临近霍尔木兹海峡,是巴基斯坦通往波斯湾和阿拉伯海的大门。

2015 年,瓜达尔港正式租借给中方,租期 43 年,由中国海外港口控股公司负责开发。2017 年,当时的联邦港口与航运部长拜赞久米尔·哈希尔·比曾久(Mir Hasil Bizenjo)向巴基斯坦国会参议院报告该公司接管港口的相关协议,披露了瓜达尔港收益的 91% 都归中方,瓜达尔港务公司只能取得 9%。他表示,这项与中国国营企业订定的协议,是建立在为期 40 年的 BOT 模式上——即建设 – 营运 – 移转(Build – Operate – Transfer)。BOT 模式期满后,巴基斯坦将接管港口营运,负责维护港口的各项设施。

瓜达尔港务公司(Gwadar Port Authority)官网显示,这是巴基斯坦第三大商用港口,货物吞吐量预计可达每年 100 万吨。网站上的愿景说明:「瓜达尔深水海港是巴中友谊的第二大象征建设,仅次于连接巴基斯坦与中国的喀喇昆仑公路。」港口可作为中国自中东进口能源的另一条路线,这条路线较短,也可降低运输成本与时间。

为了加速商业与经济发展,瓜达尔将在一段时期内划为经济特区,建造制造区、物流中心、仓储区和展示中心。预计 2025 年,制造与加工产业会完成进驻。



瓜达尔港是巴基斯坦第三大商用港口,货物吞吐量预计可达每年 100 万吨。 图为 2016 年 11 月 13 日,中国司机坐在瓜达尔港货物卡车旁边。

Photograph by Aamir Qureshi.

2016 年 4 月,中国海外港口控股公司董事长张保中向《华盛顿邮报》表示,公司有望耗资 45 亿美元建设特区的道路、电力、饭店等基础设施,也会开放给非中国籍的企业。

最新的进度报告显示,该公司已投资 2.5 亿美元整建瓜达尔港。另有大约 30 家公司投资经济特区,直接投资总额达 4.74 亿美元。报告称:「瓜达尔巿建设经济特区后,会在不久的将来成为区域性的商业枢纽。」

但是,将瓜达尔港租借给中国,确实挑起巴基斯坦能获益多少的争论,俾路支省更是掀起强大反对声浪。俾路支省自 1970 年代以来骚乱不断。俾路支民族独立运动人士批评巴基斯坦政府不重视当地的开发——尽管该省蕴藏丰富天然资源,却在经济上被边缘化。这也导致当地出现由「俾路支解放军」(Balochistan Liberation Army,BLA)领导的独立运动。

巴基斯坦英文报纸《新闻报》(The News)社论作家那迪尔·侯赛因(Nadir Hussain)表示,俾路支省出现反弹,有充分的理由。「俾路支省自始就不满中巴经济走廊计划。这些计划最初向这里的民众宣传时,声称会让向来遭到边缘化的地区获得发展,但情况很快就变了,很多项目都转移到旁遮普省。大部分民众开始担心遭到剥削利用,原因不难理解,因为伊斯兰堡牢牢控制着俾路支省的资源。」

2017 年 5 月,瓜达尔发生攻击事件,有 10 名工人丧生,俾路支解放军向媒体宣称负责,并表示:「在任何情况下,俾路支的民众都不会接受中巴经济走廊计划。俾路支独立运动已多次表明,不会以开发计划甚至民主之名,抛弃俾路支人民的未来。」

过去几年来,无论是当地工人或中国工人,都成为攻击目标。2018 年 8 月,一辆载着三名中国工程师前往俾路支省省会奎达的巴士,遭到一名自杀式炸弹攻击。俾路支解放军宣称策动这起攻击,目的是「警告中国,要求中方撤出俾路支省、停止掠夺这里的资源」。

最近的事件则是中国驻卡拉奇(Karachi,台译喀拉蚩,巴基斯坦第一大城市,位于信德省)领事馆遭武装攻击,俾路支解放军也宣称是主谋。两国政府各自发表声明,都称此事无碍中巴关系、破坏中巴经济走廊计划的阴谋不会成功。

威尔逊国际学者中心的库格曼却认为,「巴基斯坦乐观宣称中巴经济走廊计划是真正的全国性计划、能让所有人获益,这种说法讨好不了中巴经济走廊计划的批评者」。他主张巴基斯坦修正政策,确保相关建设会纳入未开发区域,最重要的是,让本地人民真正获得这些计划带来的益处(如就业机会、技术转移、电力等等)。

另一些传言也为瓜达尔港的建设笼上阴影,例如瓜达尔港外海未来可能建设海军设施。《纽约时报》的一则报导就认为,中巴经济走廊计划有军事附带条件。这则报导引发热烈讨论。北京与伊斯兰堡都否认这种推测。中国驻巴大使馆公使衔参赞赵立坚则表示,中巴两个毗邻而居的国家的合作,正确措词是「国防合作与技术转移」。



2018 年 2 月 23 日,巴基斯坦铁路由伊斯兰堡到卡拉奇的航线上,中国将向巴基斯坦提供 80 亿美元的贷款升级铁路,这是一带一路贸易倡议的一部分。

Photograph by Asim Hafeez.

巴基斯坦会不会掉入债务陷阱?

由于巴方接受中国贷款及还款义务的相关细节颇不透明,加上缅甸、斯里兰卡乃至目前马来西亚接受中国贷款的前车之鉴,使各方担忧巴方被迫陷入「债务陷阱」。

「巴基斯坦究竟欠中国(银行和政府)多少债务、偿还期限是何时,巴基斯坦政府应该说清楚。」奥尔布莱特石桥(Albright Stonebridge)集团南亚地区总监欧宰尔·尤努斯(Uzair Younus)指出,中巴达成的经济协议架构,也是巴基斯坦深陷债务陷阱的间接因素,「中国利用以美元计价的贷款,为巴基斯坦提供兴建发电厂的资金。现在这些发电厂的收益是以巴基斯坦卢比计价,但巴方却必须以美元还款给中国。」

总部在卡拉奇的《论坛快报》(The Express Tribune)近日报导,巴计划发展部的文件披露,中国投资巴基斯坦 265 亿美元后,巴方要连本带利偿还中方 400 亿美元,还款期限 20 年。其中要偿还的债务近 290 亿美元,其余款项则来自已完成项目的红利。不过,中国驻巴大使馆驳斥了这项报导,指数字有误导之嫌。中方官员称,巴方只要还 60 亿美元。

从目前的经济情势看来,巴基斯坦要还债会有困难。不过分析家相信,一旦巴基斯坦违约无法偿债时,会有因应机制,虽然细节可能不会公开。

「由于中巴关系紧密,加上北京不愿见到巴方无法偿债,因此很可能会出现某种机制来解决这种情况。」威尔逊国际学者中心的库格曼说。

他进一步指出,未来多年的还款期间,巴基斯坦必须调整经济型态,不能只是接受波斯湾及其他地区友邦的短期协助,「必须扩大税收基础、消除目前最大的债务来源(主要是能源产业及公营企业),并设法制造更多附加价值高、有全球竞争力的出口商品」。



2015 年 4 月 18 日,工人在巴基斯坦伊斯兰堡悬挂一个欢迎广告牌,上面有即将到访巴基斯坦的国家主席习近平、时任巴基斯坦总统侯赛因(Mamnoon Hussain)和总理谢里夫(Nawaz Sharif)。

Photograph by Farooq Naeem.

哪国受益更多?巴方出口稻米与纺织品,中方出口电子产品与重型机械

在 2018 年 4 月的中巴经济走廊高峰会开幕仪式上,巴基斯坦前国家银行官员表示,由于中巴经济走廊计划的带动,巴出口营收自 2017 年来已增长 12%。他预计到 2024 年会增至 400 亿美元(以 10% 的成长率估算),因为届时有更多项目完工,加入全国经济体系。巴基斯坦国家银行前行长侯赛因认为,中国对巴大规模投资展现了正面效应,有其他国家的投资人也对巴产生兴趣。

巴基斯坦自中国进口廉价原物料,也对本地工业有好处。巴基斯坦国家银行的一项报告指出,巴基斯坦进口低成本消费性商品,有助于零售业发展,巴基斯坦社会有不少人因为这些成本低廉的商品(尤其是手机和电脑)而获益。

然而,中国从两国贸易关系的获利远多于巴基斯坦。巴出口中国的商品是稻米与纺织品,却从中国进口电子产品与重型机械。巴基斯坦英文报纸《黎明日报》(DAWN)指出2006 年两国首度签署自贸协定后,巴基斯坦出口总额自 4 亿增至 17 亿美元,自中国进口的总额则从 18 亿增至 140 亿美元以上

巴基斯坦的工业规模无法与中国匹敌,修建中巴之间的公路,应该会让中国运往巴基斯坦的货物量增加,除非政府制订保护本地企业的政策。在中巴经济走廊计划之下建立经济特区,估计只能帮助巴基斯坦的中小企业,尤其是出口潜力较高的纺织业、农业与轻型机械产业。

近期修订完成的巴中自由贸易协定,力求拉近两国的贸易差距。但协定中,许多商品项目都只对中国开放零关税,如此将更加激怒未享有同样保护的本地商人

《新闻报》社论作家侯赛因认为,保护主义长期而言其实不利于本地工业发展,对消费者当然也没有好处,他希望政府「什么都别做」,提高贸易壁垒只会增加通货膨胀。

长远来看,中巴经济走廊计划的第二阶段,应该要引进从中国转移至其他国家(如越南和巴基斯坦)的产业。这看起来是个好机会,但奥尔布莱特石桥集团的尤努斯认为:「若想达到这种成果,巴基斯坦必须推行真正的结构改革,降低在巴基斯坦经商的成本,否则无论中国协助与否,都不会有投资者愿意在这里长期投资。」



2015 年 4 月 18 日,国家主席习近平访问伊斯兰堡前夕,巴基斯坦居民在欢迎旗帜前走过。

Photograph by Farooq Naeem.

未来:不要把鸡蛋放在同一个强权国家的篮子里

中方在没有其他国家愿意投资巴基斯坦的时候,来到巴基斯坦投资,这些投资,特别是在能源产业,纾缓了巴基斯坦的电力短缺,应该也会增加投资人对巴的信心。随着安全情势改善、政局争端减少,预料会有更多跨国企业来巴投资。加上出口量提升、经济成长,都可望促进巴基斯坦向中国偿债的能力。这些都取决于中巴经济走廊计划是否能如预期那样带来的短期与长期高报酬。

如果巴方官员的说法可信,那么修建全国铁路、公路能降低国内货物的运输成本,进而振兴商业发展。对于都会区的消费者来说,各省省会建设大众运输系统能降低交通支出,并且能节省宝贵时间,进而提高生产力与购买力。此外,开伯尔 – 普赫图赫瓦省与俾路支省的未开发区域,也可借由运输系统而加入全国经济体系。有了进步的公路系统和新的经济区,这些地区人民的生活预料能大幅改善。 不过从初步迹象看来,光明前景还很遥远。瓜达尔港正在兴建中,当地居民尚未发现这座港口会带来什么好处。更令人关切的是,除了中巴经济走廊的经济区以外,其他地区居民并未享有相同的教育与训练设施,也没有干净的饮用水,这可能引发他们产生仇视心态。政府亟需制定政策以应对这种失衡状态;并推动改革,发展出能吸引全世界投资者的有利环境。

与中方官员密切合作的顾问阿扎德预测,中巴经济走廊计划的基础建设,能让巴基斯坦实业家与即将成为世界第一大经济体的中国更紧密连结。「巴基斯坦的企业领导人不像外国竞争者那样积极鼓励创新,巴基斯坦工业因此蒙受损失。中巴经济走廊计划是政府刺激巴基斯坦工业现代化的绝佳机会。」

奥尔布莱特石桥集团的尤努斯虽然承认巴中关系对巴基斯坦非常重要,特别是现下以美国为首的盟邦正以疑虑眼光看待巴基斯坦;但他认为巴基斯坦应该也从历史学到教训,牢记把鸡蛋放在同一个强权国家的篮子里「并非保障国家安全与经济利益的最佳办法」。


原文刊载于端传媒(Initium Media),特约撰稿人:拉希马·苏海尔(Rahima Sohail)。