从 2018 年下半年开始,一度风光无限的「中国制造 2025」在中国的官方宣传中突然销声匿迹,中国的产业政策到底有什么问题?美国为什么那么反对中国的产业政策?

11周二(22 日),加拿大媒体指美国正式向加拿大提出引渡孟晚舟;而就在上周,华为创始人任正非在 4 天内接受 3 家内地及海外媒体采访,公开谈及华为事件。在采访中,任正非公开表示自己「不支持自主创新这个词」,并且用直白的语言指出,一味追求国产化没有意义(「什么都要自己做,除了农民,其他人不应该有这种想法」)。



2019 年 1 月 15 日,深圳,华为创始人兼首席执行官任正非在当日举行的圆桌会议上与媒体聊天。

Photograph by Vincent Yu.

作为中国最重要的通讯科技企业,华为在中美贸易战以来一直处于风口浪尖,从产品不断被禁,到 CFO 被捕,再到被美国司法部起诉,剧情跌宕起伏。任正非此番表态主要还是向美国示好、和中国的官方产业政策拉开一点距离;但其对「自主创新」,这个中国自胡锦涛时代就开始采用的产业政策目标的正面否定,还是稍稍令人有一些意外。

从 2018 年下半年开始,一度风光无限的「中国制造 2025」在中国的官方宣传中突然销声匿迹,不少中国国内媒体收到禁令,不准再使用「中国制造 2025」的表述。政府最高级别科技规划会议也全然不提「中国制造 2025」,显然不是巧合。

但这当然并不意味着「中国制造 2025」就已经取消了。作为一项关键产业政策,「中国制造 2025」牵涉到一大批政府部门:工业和信息化部负责制定产业技术标准,发改委负责审批投资,财政部负责提供补贴,地方政府提供配套政策,此外还有行业协会和央企国企负责建立示范项目,大量的资金已经投入,大量的企业已经在运营,中国的产业政策如同已经启动向前的列车,要停下来也不是那么容易。

美国当然不会仅仅因为中国不再宣传就放松了对中国产业政策的压力。美国贸易代表办公室在 2018 年 11 月更新了「301 调查」报告,其中提到虽然中国不再宣传「中国制造 2025」,但实际行动并没有改变,相反在某些方面还出现了加强。所以中国的产业政策到底有什么问题?美国为什么那么反对中国的产业政策?

垂直产业政策和横向产业政策

在一些舆论环境里,产业政策常常给人以「共产主义」、「计划经济」的膝跳反射。这其实大可不必,在经济学意义上,几乎一切与产业发展相关的政府政策,从基础设施建设到出口退税,都可以算作产业政策。这和意识形态无关:市场经济体和资本主义国家,也有各式各样的产业政策。产业政策本身并不是问题,问题是什么样的产业政策。

以发展工业为目标的产业政策,又可以分为「垂直」和「横向」两种。按照东京大学教授小宫隆太郎对日本产业政策的归纳,垂直产业政策是指使用政策、制度和行政干预等手段,选择性地促进某些产业的生产、投资、研发和产业改组,同时抑制其他产业的同类活动,又称为「选择性产业政策」,或者「硬性产业政策」。在实践中,这种垂直产业政策往往体现为政府向指定产业提供大量补贴,并促进产业上下游整合,「做大做强」个别龙头企业或者是形成寡头垄断,以在国际竞争中取得优势。

横向产业政策则通常是指,在市场机制的基础上,政府通过向社会提供信息,弥补市场信息不对称等外部性问题,属于「软性产业政策」。一些论者还会将建设基础、提高公共研发投入、改善营商环境等内容加入到横向产业政策的范畴。

任正非嘴里的「什么都要自己做」就是「垂直产业政策」的产物。中国制造 2025 之所以引发西方的强烈反弹,原因之一就是这个规划中包含了大量与「市场占有率」、「对外依存度」、以及「自主知识产权」相关的指标,如国务院 2015 年印发的政策纲领文件《中国制造 2025》要求,「到 2025 年自主知识产权高端装备市场占有率大幅提升,核心技术对外依存度明显下降」;而作为政策实施配套方案的《中国制造重点领域技术创新路线图》则在相应领域列出了具体的市场占有率指标,如 5G 通信:「国产移动通信设备、移动终端、移动终端芯片分别具有满足国内市场 80%、80%、40%的供应能力,分别具有满足国际市场 40%、45%、20%的供给能力」。



2018 年 11 月 29 日,上海一个国际机械设备博览会上,参观者在印有「中国制造 2025」字样的设备生产企业前路过。

Imagine China.

鼓励本国产业向高科技领域进军本身无可厚非,但以国家级政策(辅以实际激励手段)划定具体的市场占有率目标则会产生严重的后果:如果落实,这无异于政府资助本国企业去垄断国际市场,逾越了政府与市场之间的界限,也就违背了基本的市场经济原则

除此之外,这样的「进口替代」政策极有可能进一步扭曲国际贸易,造成中国的对外货物贸易长期不平衡(进口被人为的压抑了),从而引发贸易伙伴的普遍抗议(如中美贸易战)。同时对于 「自主知识产权」的强调,则让地方政府和相关部门在知识产权纠纷中,偏向执行保护主义政策、鼓励技术转移,甚至默许非法获得知识产权的行为

对于中国企业和经济来说,这样的产业政策也不意味着政府的无条件撑腰:划定「重点产业」是一个非常武断和不透明的过程(所有人都承认已经产能过剩的钢铁业一直到 2017 年还是政府补贴的大户。这样的政府规划缺乏技术上的合理性,也非常容易成为利益集团游说乃至「监管俘获」的对象,成为权力寻租和腐败的温床。

「国产化」的历史和现实

「自给自足」的思维源自于中国长期的国际孤立。历史上的西方对华禁运和苏联「撤走专家」事件造成了中国人对于「自主」的某种执念。而改革开放在很大程度上就是放下这种执念,承认中国无法、也不应该什么东西都自己造。

1985 年,中国第一家合资轿车厂,中德合资上海大众汽车公司(上海大众)成立投产。大众桑塔纳随后成为中国最成功的汽车品牌之一,但其国产化率一度只有 2.7% ——本地的工厂只能造收音机和天线等一些小部件。当时对于合资有大量的反对声音(直到今天仍然有),许多人指出外资太「轻松」,赚了中国消费者的钱,核心技术也不留下。



1985 年,中国第一家合资轿车厂,中德合资上海大众汽车公司成立投产。大众桑塔纳随后成为中国最成功的汽车品牌之一。图为 2013 年 8 月 29 日,中国乌鲁木齐的上海大众工厂,生产新桑塔纳房车的生产线上。

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事实证明,中国如果没有对外开放,而是继续「闭门造车」,那么中国的汽车工业就不可能取得之后的发展。同时,作为产业链长、技术密集的工业,汽车对上下游相关产业的拉动,以及其技术的外溢效应,写在许多其他行业的「账本」上,光用「国产化率」衡量,将严重低估这些正面效应。对国产化的追求走到极端,就会变成闭关锁国——今日朝鲜各种物产「国产化率」极高,但恐怕不是什么令人艳羡的对象

中国今天的创新能力取得了长足的进展,正是因为没有追求「国产化」而是看重「本地化」。同样都是在中国境内生产,国产化不仅仅强调生产者所在地,更强调生产者的国籍归属(乃至暗含的政治效忠),这第一鼓励排外,第二对于在经济中扮演重要角色的地方政府来说,也不构成任何改善本地治理的激励。本地化则不同,外资带来资本和技术的同时,对地方政府形成了正面激励:地方政府需要互相竞争营商条件,才能吸引投资者到本地生产经营(张五常的「县域竞争」理论)。2016 年,在中国大陆经营的外资(含港澳台)贡献了中国的信息通讯技术产品出口的近 80%,这些企业虽然不算是「国产」,但他们给中国带来了先进的技术和经验、在本地纳税、创造了就业、投资科研设施、培训了中国的技术人员、推动了中国的经济发展……和所有本土企业一样,推动了中国的经济发展和创新进步。

所谓「技术自主」更是一个非常有问题的概念。英国数学家图灵是计算机科学之父,但计算机并不是「英国的技术」;人类基因组计划的参与者来自包括中国在内的全世界多个国家,其成果不会也不可能由某一个国家专享。今天许多科技企业都是上市公司,理论上世界上任何地方的投资者都可以成为其股东,其创新成果也就因此很难单纯定义为某国「国产」。如果片面地将创新等同于「国产化」,并不能达到创新的目的,反而会造成一系列负面后果:追求表面的国产化将带来低效的重复投资,知识产权纠纷,乃至国际贸易不平衡等严重问题。美国国际贸易委员会 2016 年的一份报告指出,一个半导体元件在当年要经过平均 4 万公里的运输,穿越 4 次国境之后,才会成为某个成品的一部分。创新的逻辑是资源配置的优化,而任何以国境为红线的科技隔离政策,都会破坏这种优化。

拜错师傅的中国产业政策

市场不可能脱离政府单独运行,大部分主流经济学家都承认「市场失灵」是存在的。比如市场往往存在交易成本高、信息不对称的问题,导致仅仅依靠市场自发行动,无法达到资源分配的最优。但这并不意味着政府干预就是市场失灵的解药。在具体产业问题上,一个 「全知全能」的政府对市场「不多不少,恰到好处」的干预,只是一种理论上的可能,并无现实意义

在历史上,日本可谓是垂直产业政策的鼻祖。由日本通商产业省主导的日本战后产业政策,从一开始,就带有一个经济学上非常可疑的「防止过度竞争」倾向,试图通过政府窗口指导的方式,促成重点行业(如汽车)的上下游整合,「做大做强」国内企业,以便与欧美竞争;但事实上,这样的垂直产业政策在实施过程中遇到了日本立法机关、私营企业、反垄断审查机关的强大阻力,因此虽然通产省最初制定了以垄断为目的的「全日本汽车企业整合为一家」的政策,但依然没能阻挡七家日本汽车企业的出现(这是市场规律的自然结果)。而激烈的竞争环境,也成为了日本汽车工业日后称雄世界的重要基础

中国改革开放之后,将日本视为产业政策的榜样。根据经济学家吴敬琏回忆,1987 年 3 月,国务院发展研究中心给最高决策层起草了一份题为《我国产业政策的初步研究》的报告,建议引进日本等东亚国家在战后采用的产业政策。此时的日本,对于产业政策的反思已经开始,小宫隆太郎领衔的日本经济学家们在 1983 年出版了《日本的产业政策》一书,对于日本在 60 年代实行的选择性产业政策,特别是其压抑竞争的倾向,进行了全方位的批判;而此时的中国,找到了洋和尚,却没有选对经,1989 年发布的第一份正式产业政策法规《国务院关于当前产业政策要点的决定》,基本上就是因垄断后果太严重而被日本国会否决的《特定产业振兴法》翻版!

当然,日本私营企业和行业协会对于政府政策的「反抗」在中国是难以想像的,日本更不存在亦政亦商、大小通吃的国有企业。因此中国走上「选择性产业政策」的道路,不是什么偶然的误会,而是计划经济的路径依赖和对「大政府」的政治偏好



2018 年 2 月 1 日,江苏一间汽车组装车间内,百余台工业机器人在生产线上焊接汽车配件。

Imagine China.

研发:基础研究短板

中国的产业政策的确有可能在短时间内推动某些产业的产能。但从长期来说,要提高中国经济的整体科技含量,研发投入是不可或缺的。作为科技后发者,中国可以在通过模仿发达国家的成熟技术和经验,在流程、商业模式、或者是具体应用上稍加改善,便可以进行成本低、收益高的渐进式创新。渐进式创新是非常重要的一种创新形式,但如果中国的产业政策目标是达到「领先水平」的话,那就必须要改变当前的研发投入结构。中国 2017 年的总研发(R&D)经费是 1.75 万亿人民币,总量在美国之后,居世界第二,研发强度(占 GDP 之比)也排到世界前列(OECD 数据)。但中国的研发投入重点是将基础科学的成果转化为应用。基础研究投入只占到约 5%。而美国的基础研究占总研发支出的比重则达到 17%。考虑到美国的研发总投入约为中国的两倍多,不难看出美国基础研究投入远远超过中国。

基础研究,简单来说就是不带有预设应用目的探索性研究。与应用和实验性科研不同,基础研究风险非常大,很有可能是高投入而低产出甚至完全失败。但是基础研究往往是所有应用的基础,例如如果没有基础物理,就不会有今天的航天技术应用;没有基础数学,也就不会有计算机应用;但想要增加基础研究投入并不是把钱从一个账户转到另一个账户那么简单。

中国当前的产业政策主要是政府行为,因此具有官僚政治的激励特点:厌恶风险,追求行动 – 结果的确定性。一个政府官员的考核标准导致他更容易拨款给那些「已经知道怎么做,肯定能够出成果」的科研项目,而不是那些探索性质的项目,这就和基础研究的高风险特性产生了内在的矛盾。外加中国的高校科研体系仍然相对落后,导致公共科研项目的成果,并不一定真正能成为「公共」知识,因而政府主导的研发活动效率较低。

科技民族主义全球回潮,但「自己什么都造」不是解决方案

在地缘政治风险上升的大环境下,科技已经越来越多地进入国家安全战略的视野:Cambridge Analytica 事件说明了科技很难永远维持「非政治」或「中立」,纯粹的经济理性已经难以说服政策制定者回到完全开放的态度上来了。贸易战以来,美国反复通过施压中国科技企业,以寻求政治谈判杠杆,也变向鼓励了中国的一些「科技民族主义」思潮——这不是中国特有的问题,说实话在全世界来说也暂时缺乏完美的解决方案。然而,中国必须看到,反市场经济的产业政策并不能促进创新或者是发展经济,「自己什么都造」肯定是错误的应对方法。


原文刊载于端传媒(Initium Media),撰稿人:杨路。
参考书目:Komiya, R., Okuno, M., & Suzumura, K. (Eds.). 1988. Industrial Policy of Japan. Cambridge: Academic Press.吴敬琏、八田达夫、陈清泰:《反思产业政策》,《比较》,总第 87 辑(2015),页 260-267。

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